Empleo
Pongámonos Serios con Daniel Valverde: Por Qué Despedir un Funcionario Público es Casi Imposible
RESUMEN
362 instituciones, 362 reglas. El abogado Daniel Valverde explica por qué la Ley Marco de Empleo Público no logró unificar el régimen del Estado costarricense y los enormes problemas que arrastra el país en este episodio de Pongámonos Serios.
La dificultad de despedir un funcionario público en Costa Rica no es un defecto aislado: es el síntoma visible de un Estado fragmentado en más de 300 instituciones, cada una con sus propias reglas salariales, de evaluación y de despido.
El abogado Daniel Valverde explica que la Ley Marco de Empleo Público intentó unificar lo que la Constitución de 1949 ya ordenaba, pero un pronunciamiento de la Sala Constitucional abrió una ventana —los “servicios exclusivos y excluyentes”— por la que casi toda la institucionalidad pública ha salido.
El resultado: evaluaciones de desempeño que históricamente aprueban al 98-99% de los funcionarios, procesos de despido que la ley diseñó para dos meses y en la práctica duran años, y un Estado donde cumplir la ley sigue siendo, en demasiados rincones, opcional.
En esta conversación con Daniel Valverde, socio de ECIJA y especialista en derecho laboral y derechos humanos, queda claro que el problema del empleo público costarricense no se resuelve aprobando más leyes. El diagnóstico es más incómodo: las leyes ya existen, las herramientas técnicas también, pero el sistema está diseñado para que nadie tenga que asumir realmente la decisión.
El tamaño del problema empieza a verse cuando uno revisa las cifras base. Costa Rica tiene más de 300 instituciones públicas y aproximadamente 300.000 funcionarios, que representan cerca del 15% de la fuerza laboral. No es un único empleador estatal: es una constelación de regímenes que durante décadas negociaron cada uno sus propias reglas.
Trescientas instituciones, trescientas reglas
La Constitución del 49 mandataba un régimen unificado para los empleados públicos. Ese mandato, como otros tantos, no se implementó. El Estatuto del Servicio Civil terminó cubriendo únicamente al sector público centralizado —supremos poderes y ministerios— y la propia Constitución, junto con leyes posteriores, fue creando instituciones con grados variables de autonomía que quedaron fuera de esa regla común.
Cada una de esas autonomías levantó su propio régimen: anualidades, dedicación exclusiva, prohibición, zonaje, salario escolar, cesantía sin tope, convenciones colectivas con beneficios singulares. Como ilustra Valverde, un chofer en un ministerio podía ganar un salario base “normal” mientras que un chofer en una institución descentralizada podía recibir dos o tres veces ese monto, sin justificación funcional aparente. La consecuencia, dice, es estructural: cuando la institución regula servicios y traslada los costos al consumidor final —combustibles, electricidad— la factura de cada beneficio extra termina pagándola la ciudadanía por una ruta indirecta.
El cintillo que vació la Ley Marco
La Ley Marco de Empleo Público, vigente desde marzo de 2023, fue concebida como la sombrilla que cubriría a todo el funcionariado. Lo que ocurrió antes de su entrada en vigor explica buena parte de su limitada efectividad: un pronunciamiento de la Sala Constitucional en 2021 obligó a introducir, a lo largo del texto, una salvedad que se repite como un cintillo: la regla no aplica a “servicios exclusivos y excluyentes” por autonomías constitucionales o por potestades de los supremos poderes.
Como señala Valverde, casi toda institución que pudo invocar esa excepción lo hizo. universidades públicas, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Poder Judicial, la Asamblea Legislativa y un largo etcétera reclamaron pertenecer al perímetro exceptuado. MIDEPLAN, designado como rector del empleo público, ha tenido que pulsear caso por caso —ultimátum a la Universidad de Costa Rica en 2025, ajuste del salario de la presidencia ejecutiva de la Caja al tope del salario presidencial— pero la lógica de fragmentación no se ha desmontado. La ley tiene la forma de la unificación; la operación sigue siendo plural.
No es que no se pueda despedir — es que casi nadie lo hace bien
La frase popular —”despedir a un funcionario público es como sacar un clavo sin cabeza”— captura el sentimiento, pero esconde el mecanismo. La Constitución otorga estabilidad al funcionario por razones históricas: antes del 49, cada cambio de gobierno traía un barrido de la planilla estatal. Esa estabilidad no es inmovilidad: la Ley Marco diseñó en su artículo 21 un procedimiento administrativo que, en plazos, debería resolverse en aproximadamente dos meses, e incorporó una causal objetiva inédita —dos evaluaciones de desempeño deficientes consecutivas— como base para el despido.
¿Por qué entonces el proceso real toma años? Valverde apunta a varios eslabones. Primero, la evaluación de desempeño como teatro: la norma existe desde los años 70, pero históricamente el 98-99% del personal recibe calificación “muy bueno” o superior, lo que neutraliza la herramienta. Segundo, la reinstalación cautelar judicial: un juez puede ordenar el regreso del funcionario al puesto mientras se decide el fondo, y el sistema no está diseñado para recuperar los salarios pagados si finalmente el despido se confirma. Tercero, una saturación judicial que convierte el plazo legal en años de espera. La conclusión de Valverde es directa: el problema no es la ley, es la voluntad institucional de aplicarla bien y rápido.
El síntoma y la enfermedad
El insight más punzante de la conversación es también el más estructural. Valverde sostiene que toda esta historia —los 300 regímenes, el cintillo constitucional, las evaluaciones infladas, los despidos imposibles— es un síntoma, no la enfermedad. La enfermedad es la incapacidad nacional para sentarse: sector público, sector privado, sindicatos, sociedad civil y actores políticos, alrededor de una mesa, para acordar las reglas comunes.
El paralelo que ofrece es el milagro irlandés, cuya partida fue precisamente una concertación entre empresas, sindicatos y Estado. Costa Rica ya hizo ese ejercicio una vez: la gran reforma social de los años 40 se pactó entre gobierno, sindicatos y la Iglesia. La Ley Marco de Empleo Público se aprobó sin ese pacto, contra la oposición férrea de un sector y con dudas constitucionales que la llevaron a convertirse, en palabras de Valverde, en un “queso suizo”. Las leyes a medias producen resultados a medias.
Mientras la conversación nacional no se reabra, dice, las herramientas existentes seguirán subutilizadas y el incentivo para reformar lo pendiente seguirá apareciendo solo en crisis. El cierre del invitado es pragmático: si la deuda pública se estabilizó tras la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el sacrificio de impuestos de 2018, fue porque algún actor decidió pagar el costo político. Aplazar las decisiones siguientes solo agranda la bola de nieve: hoy cerca del 45% del presupuesto del Estado se va en intereses de la deuda.
El episodio completo de Pongámonos Serios con Daniel Valverde está disponible en el canal de YouTube de Primera Línea y en las plataformas habituales de podcast. Quien busca entender por qué cumplir la ley sigue siendo opcional en buena parte del aparato público, encontrará ahí más herramientas que indignaciones.
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RESUMEN
La morosidad del 43 % entre trabajadores independientes no es un problema de cobro, sino el síntoma de un modelo que desconfía de quienes más necesita y los empuja a la informalidad. Para una CCSS sostenible, hay que sustituir la lógica punitiva por reglas justas, reconocer la diversidad de ingresos y crear incentivos reales para formalizarse. Persistir en las condonaciones periódicas es aceptar un sistema que se hunde en su propio peso.
En Costa Rica se ha vuelto costumbre culpar al ciudadano antes que revisar las estructuras que lo oprimen. La noticia publicada ayer en Teletica.com no es un dato menor: del total de 287.565 trabajadores independientes registrados en la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), 125.705 se encuentran en condición de morosidad, lo que equivale a un 43 %.
Dicho de otro modo, casi uno de cada dos independientes no logra estar al día con sus obligaciones.
Quien pretenda interpretar este fenómeno como simple irresponsabilidad individual no podría estar más equivocado. Lo que revela la cifra es un defecto estructural severo en el sistema de seguridad social costarricense, que desde hace años castiga la formalidad, desincentiva la cotización y ahoga con cargas desproporcionadas a quienes más difícil la tienen: los que no cuentan con un patrono. Un sistema expirado.
La “independencia” como ficción legal
El término “trabajador independiente” es, en sí mismo, engañoso. La realidad es que hablamos de personas que generan ingresos sin un patrono: pequeños emprendedores, profesionales que viven del día a día, conductores de plataformas, repartidores, artesanos, agricultores, vendedores ambulantes.
La ficción legal los convierte en “independientes” y, por ende, la Caja les exige cotizar sobre ingresos presumidos, calculados con base en tablas y estimaciones que no necesariamente reflejan la realidad.
Así, quien factura 500.000 colones mensuales puede ser obligado a cotizar como si ganara el doble o el triple, bajo la amenaza de sanciones, recargos e intereses.
El resultado es evidente: una morosidad estructural que no se corrige con leyes punitivas ni con persecución, sino con reformas de fondo.
La Ley 10.232: un primer paso necesario
Cuando tuve el honor de servir como diputado impulsé la Ley 10.232, que autorizó la condonación de multas, recargos e intereses para patronos y trabajadores independientes. El espíritu de esa norma era claro: dar una segunda oportunidad a quienes querían formalizarse pero habían sido asfixiados por deudas impagables.
Gracias a esa ley, miles de trabajadores lograron regularizarse y la Caja mejoró sus índices de recaudación. No obstante, la condonación fue un paliativo temporal, no una solución estructural. El hecho de que dos años después todavía el 43 % de los independientes siga en morosidad confirma que el problema es más profundo.
Montos que revelan la magnitud del fracaso
Los números son contundentes:
- A finales de 2024, la morosidad de trabajadores independientes ascendía a ¢515.099 millones de colones.
- De ese total, ¢379.203 millones correspondían a independientes activos y ¢135.897 millones a independientes inactivos.
- En mayo de 2025, ya se estimaba que 45 de cada 100 independientes estaban morosos; hoy la cifra exacta es del 43 %.
No hay país que pueda sostener un sistema de seguridad social sobre la base de que casi la mitad de quienes deberían aportar no lo hacen porque simplemente no pueden.
Las causas de fondo
- Cotización sobre ingresos presumidos: el sistema parte de la premisa de que el independiente miente o evade, por lo que presume ingresos mayores a los reales. Esa desconfianza estructural crea cargas imposibles.
- Ausencia de proporcionalidad: mientras un asalariado cotiza en proporción a su salario real, reportado por su patrono, el independiente debe pelear contra un aparato burocrático para que le reconozcan lo que efectivamente gana.
- Multas y recargos confiscatorios: una deuda pequeña se convierte en impagable al acumular intereses y sanciones. La condonación ha sido necesaria precisamente porque el sistema castiga en lugar de incentivar.
- Baja cultura de formalización: muchos independientes prefieren la informalidad antes que enfrentarse al laberinto normativo de la Caja.
Propuestas para salir del círculo vicioso
El país necesita reformas valientes y no meros parches. Algunas alternativas son:
- Cotización sobre ingresos efectivos: que los independientes coticen únicamente sobre lo que realmente generan, demostrado con facturación electrónica, declaraciones de renta o estados de cuenta.
- Escalonamiento progresivo: bajar las tasas a niveles atractivos para la formalidad y establecer un esquema de escalas que permita a los de menores ingresos cotizar menos, con aumentos graduales conforme crezcan sus ingresos.
- Régimenes especiales simplificados: crear un régimen único para microemprendedores y trabajadores de subsistencia, con una cotización simbólica pero acceso a salud y pensión.
- Incentivos a la formalidad: en lugar de persecución y sanciones, ofrecer beneficios como microcréditos, capacitación y facilidades para incorporarse a la economía digital.
El costo de no reformar
Seguir en la inercia es un lujo que Costa Rica no se puede permitir. Cada independiente en la informalidad es un asegurado menos, un aporte menos al sistema de salud, una pensión menos que se capitaliza.
La CCSS es un pilar del modelo social costarricense, pero su sostenibilidad depende de que logre adaptarse a las nuevas formas de trabajo. Hoy las plataformas digitales, el teletrabajo y el microemprendimiento redefinen lo que significa “ser contribuyente a la seguridad social”. El marco legal, sin embargo, sigue anclado en la lógica del siglo pasado.
Un llamado a la responsabilidad política
Las cifras son una alerta roja. Que casi la mitad de los independientes esté morosa no es un accidente: es un síntoma de un sistema quebrado. Ya dimos un paso con la Ley 10.232, pero es hora de ir más allá.
Se necesita liderazgo político para impulsar reformas integrales que modernicen la relación entre independientes y seguridad social. No se trata de debilitar a la Caja, sino de fortalecerla con reglas justas, realistas y sostenibles.
De lo contrario, seguiremos en el mismo círculo: condonaciones periódicas, morosidad creciente y un modelo cada vez más presionado por la informalidad.
Conclusión
El dato del 43 % debe sacudirnos. No es una anécdota estadística: es la prueba de que el modelo actual es inviable. Un país serio reconoce sus errores y los corrige.
Costa Rica tiene que escoger: ¿seguirá tratando a los independientes como sospechosos permanentes y condenándolos a la informalidad, o los integrará como aliados a un sistema renovado?
La respuesta marcará no solo el futuro de la CCSS, sino también la legitimidad de un Estado que dice proteger a todos, pero que en la práctica expulsa a los más vulnerables.
Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad del autor y no representan necesariamente la postura oficial de Primera Línea. Nuestro medio se caracteriza por ser independiente y valorar las diversas perspectivas, fomentando la pluralidad de ideas entre nuestros lectores.
RESUMEN
Lo que se enseña en los colegios y en muchas universidades no prepara adecuadamente a las personas para el mercado laboral. Entonces, ¿para qué se están preparando? La educación dual surge como una solución, al fusionar teoría y práctica, pero requiere alianzas sólidas entre entidades educativas y empresas. Es fundamental implementar evaluaciones de competencias y programas de capacitación docente. Aunque busquemos atraer toda la inversión extranjera posible, ¿realmente estamos listos para suplir el talento necesario?Costa Rica afronta retos importantes para que su sistema de educación forme a los y las profesionales que las empresas requieren. El divorcio existente entre lo que se forma en los colegios y universidades, y lo que requiere el sector productivo, ha motivado al país a fortalecer esquemas de educación y formación técnica profesional basado en lo que ha funcionado exitosamente en países desarrollados tales como Alemania, donde la combinación de formación académica con práctica en empresas ha beneficiado a las personas, a la empresa y al país.
Si bien el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) ha venido durante años ejecutando programas de formación técnica profesional en modalidad dual en varios sectores productivos, hacía falta una ley que fortalezca y divulgue la educación dual como mecanismo de formación oficial, vinculando a entes académicos públicos y privados con las empresas a lo largo de todo el territorio nacional, y les permita a éstas contar con el recurso humano necesario para su competitividad.
El involucramiento de la empresa en convenios de educación dual con centros educativos, donde ambas partes aportan para la formación de competencias en la persona bajo la tutela de docentes académicos y mentores empresariales, éstos últimos certificados por el INA o por un centro de formación autorizado por este, y con la posibilidad de apoyo de fondos económicos estatales, mejora sustancialmente la vinculación productiva entre la academia y la empresa.
Las metodologías de enseñanza de las universidades, tanto publicas como privadas, se deberían basar en el aprender haciendo, donde los proyectos y casos de estudio sustituyan a los exámenes a la hora de evaluar a los alumnos. Esta dualidad en el sistema de impartir educación, en el cual se enseña el desarrollo de competencias, comparte la visión país que desea esgrimir en el sistema educativo costarricense la Ley de Educación y Formación Dual número 9.728, publicada en La Gaceta en octubre de 2019.
Como parte de la ventana de oportunidad que esta ley nos brinda para vincular la academia con la empresa, es fundamental que implementemos un programa de Escalabilidad de las Competencias Laborales de nuestra fuerza laboral. El esfuerzo por parte del INA y del MEP en estandarizar un único Marco Nacional de Cualificaciones, que ordene y articule el sistema educativo a través de criterios técnicos que clasifiquen ocupaciones y empleos para facilitar procesos de reclutamiento y selección de personal, que oriente a las personas en su ruta de formación para promover su movilidad laboral hacia niveles de puestos más altos, y que promueva el aprendizaje permanente propiciando nuevas oportunidades de empleo con mayor retribución salarial, es de carácter estratégico para nuestro desarrollo como país. Este esfuerzo debe abarcar todo el espectro de nuestro sistema educativo.
El mercado está contratando por competencias. La fuerza laboral está siendo evaluada por sus empleadores con base en estas habilidades, sean de índole tecnológica, blanda, técnica, gerencial o lingüística. Esta tendencia de selección de personal representa un reto para los centros de formación de nuestro país, tanto de educación media como superior, así como de nivel profesional y de educación técnica. Estos retos incluyen la capacitación de profesores en dichas competencias.
Costa Rica cuenta ya con el marco regulatorio para sacar provecho de la educación y formación dual. Implementemos programas de escalabilidad de competencias laborales para que nuestro recurso humano tenga un norte claro de sus necesidades de formación a la hora de escalar laboralmente. Hoy en día se contrata por competencias técnicas y se despide por competencias blandas. Rompamos este circulo vicioso y convirtamos a nuestra fuerza laboral en el ejercito que siempre ha distinguido a Costa Rica: un talento humano de clase mundial.
Es notable cómo podemos perder el significado de algún indicador. Veamos un ejemplo: la Tasa de Desempleo está en 11,8 %. ¿No parece mucho, verdad?
Ahora bien, observemos otro indicador, también usado en el país: la Tasa de Ocupación ‒el cual busca medir cuántas personas mayores de 15 años se encuentran formalmente ocupadas de cada 100 individuos‒, está hoy en 52,8 %, lo que señala una leve mejora ‒unas décimas‒ con respecto al año anterior. No obstante, en los últimos 15 años, cayó de 66,3 % a 52,8 %, lo cual quizás tampoco suena demasiado fuerte, y por eso, nadie lo destacó como alarmante, ni le pidió acciones inmediatas ni al Gobierno ni al Congreso; tampoco hubo cierres en las carreteras ni bloqueos en la Fuente de la Hispanidad.
Veamos si lo decimos diferente: hace 15 años, trabajaban formalmente en Costa Rica 2 de cada 3 personas de las que podían trabajar; hoy, solo 1 de cada 2; es decir, la mitad: una trabaja formalmente, la otra no.
¿No parece increíble? Esa reducción representa en la población actual, ni más ni menos que 547 mil personas que ya no reportan ingresos formales (claramente, siguen teniendo ingresos, porque si no… ¿de qué vivirían?). ¡Más de medio millón de personas!
Veámoslo de otra manera: medio millón de personas que ya no cotizan para su pensión; medio millón de personas que no tienen acceso a crédito formal (ni para vivienda, ni para automóvil, ni tarjeta de crédito) y que son o serán presa de los créditos “gota a gota” o de narcotraficantes; medio millón de personas que no tienen acceso a la salud “pública y solidaria”, porque cuando quieran asegurarse, la Benemérita CCSS les pedirá cuatro años de ingresos retroactivos… ¡qué no van a poder pagar!; medio millón de personas que no contribuyen al mantenimiento de la infraestructura de la salud; medio millón de personas que no pueden planificar sus próximos meses y años por falta de previsibilidad, y que probablemente queden estancadas en su desarrollo; medio millón de personas más cerca de la pobreza.
La disminución del empleo formal no solo tiene efectos en esas personas, sino también tiene efectos negativos significativos en la economía, en la sociedad y en el Estado. Por lo tanto, es importante que el Gobierno trabaje para fomentar un entorno empresarial favorable y políticas que promuevan el empleo formal y la inversión, en lugar de aumentarle los impuestos a las empresas y a las personas.
¿Y cómo podría ayudar el Estado? He aquí algunas propuestas:
- Competitividad: previsibilidad en el tipo de cambio y reducción de regulaciones sobre los contratos de trabajo.
- Rigidez laboral: nuestras leyes laborales son inflexibles, lo que aumenta el costo de contratación de trabajadores formales; por tanto, la flexibilización de estas es una imperiosa necesidad.
- Cargas parafiscales: reducir los impuestos sobre el trabajo, tanto para las empresas como para los trabajadores.
Ahora, ¿qué podemos hacer los “ciudadanos de a pie”? Exigirles a nuestros representantes que faciliten a las empresas las contrataciones, que reduzcan los impuestos al trabajo y que mantengan una política de empleo competitiva que facilite a las empresas la incorporación de trabajadores. Las jornadas 4×3 podrían ayudar a lograr esto.
Además, hay que facilitarles la decisión a las personas; es decir, “el premio por la informalidad” (no pagar impuestos) es demasiado alto como para que las personas no se vean tentadas a obtenerlo, sobre todo si esos impuestos no regresan al ciudadano y se quedan en los bolsillos de los funcionarios públicos.
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