Pongámonos Serios con Daniel Valverde: Por Qué Despedir un Funcionario Público es Casi Imposible

La dificultad de despedir un funcionario público en Costa Rica no es un defecto aislado: es el síntoma visible de un Estado fragmentado en más de 300 instituciones, cada una con sus propias reglas salariales, de evaluación y de despido.

El abogado Daniel Valverde explica que la Ley Marco de Empleo Público intentó unificar lo que la Constitución de 1949 ya ordenaba, pero un pronunciamiento de la Sala Constitucional abrió una ventana —los “servicios exclusivos y excluyentes”— por la que casi toda la institucionalidad pública ha salido.

El resultado: evaluaciones de desempeño que históricamente aprueban al 98-99% de los funcionarios, procesos de despido que la ley diseñó para dos meses y en la práctica duran años, y un Estado donde cumplir la ley sigue siendo, en demasiados rincones, opcional.

En esta conversación con Daniel Valverde, socio de ECIJA y especialista en derecho laboral y derechos humanos, queda claro que el problema del empleo público costarricense no se resuelve aprobando más leyes. El diagnóstico es más incómodo: las leyes ya existen, las herramientas técnicas también, pero el sistema está diseñado para que nadie tenga que asumir realmente la decisión.

El tamaño del problema empieza a verse cuando uno revisa las cifras base. Costa Rica tiene más de 300 instituciones públicas y aproximadamente 300.000 funcionarios, que representan cerca del 15% de la fuerza laboral. No es un único empleador estatal: es una constelación de regímenes que durante décadas negociaron cada uno sus propias reglas.

Trescientas instituciones, trescientas reglas

La Constitución del 49 mandataba un régimen unificado para los empleados públicos. Ese mandato, como otros tantos, no se implementó. El Estatuto del Servicio Civil terminó cubriendo únicamente al sector público centralizado —supremos poderes y ministerios— y la propia Constitución, junto con leyes posteriores, fue creando instituciones con grados variables de autonomía que quedaron fuera de esa regla común.

Cada una de esas autonomías levantó su propio régimen: anualidades, dedicación exclusiva, prohibición, zonaje, salario escolar, cesantía sin tope, convenciones colectivas con beneficios singulares. Como ilustra Valverde, un chofer en un ministerio podía ganar un salario base “normal” mientras que un chofer en una institución descentralizada podía recibir dos o tres veces ese monto, sin justificación funcional aparente. La consecuencia, dice, es estructural: cuando la institución regula servicios y traslada los costos al consumidor final —combustibles, electricidad— la factura de cada beneficio extra termina pagándola la ciudadanía por una ruta indirecta.

El cintillo que vació la Ley Marco

La Ley Marco de Empleo Público, vigente desde marzo de 2023, fue concebida como la sombrilla que cubriría a todo el funcionariado. Lo que ocurrió antes de su entrada en vigor explica buena parte de su limitada efectividad: un pronunciamiento de la Sala Constitucional en 2021 obligó a introducir, a lo largo del texto, una salvedad que se repite como un cintillo: la regla no aplica a “servicios exclusivos y excluyentes” por autonomías constitucionales o por potestades de los supremos poderes.

Como señala Valverde, casi toda institución que pudo invocar esa excepción lo hizo. universidades públicas, la Caja Costarricense de Seguro Social, el Poder Judicial, la Asamblea Legislativa y un largo etcétera reclamaron pertenecer al perímetro exceptuado. MIDEPLAN, designado como rector del empleo público, ha tenido que pulsear caso por caso —ultimátum a la Universidad de Costa Rica en 2025, ajuste del salario de la presidencia ejecutiva de la Caja al tope del salario presidencial— pero la lógica de fragmentación no se ha desmontado. La ley tiene la forma de la unificación; la operación sigue siendo plural.

No es que no se pueda despedir — es que casi nadie lo hace bien

La frase popular —”despedir a un funcionario público es como sacar un clavo sin cabeza”— captura el sentimiento, pero esconde el mecanismo. La Constitución otorga estabilidad al funcionario por razones históricas: antes del 49, cada cambio de gobierno traía un barrido de la planilla estatal. Esa estabilidad no es inmovilidad: la Ley Marco diseñó en su artículo 21 un procedimiento administrativo que, en plazos, debería resolverse en aproximadamente dos meses, e incorporó una causal objetiva inédita —dos evaluaciones de desempeño deficientes consecutivas— como base para el despido.

¿Por qué entonces el proceso real toma años? Valverde apunta a varios eslabones. Primero, la evaluación de desempeño como teatro: la norma existe desde los años 70, pero históricamente el 98-99% del personal recibe calificación “muy bueno” o superior, lo que neutraliza la herramienta. Segundo, la reinstalación cautelar judicial: un juez puede ordenar el regreso del funcionario al puesto mientras se decide el fondo, y el sistema no está diseñado para recuperar los salarios pagados si finalmente el despido se confirma. Tercero, una saturación judicial que convierte el plazo legal en años de espera. La conclusión de Valverde es directa: el problema no es la ley, es la voluntad institucional de aplicarla bien y rápido.

El síntoma y la enfermedad

El insight más punzante de la conversación es también el más estructural. Valverde sostiene que toda esta historia —los 300 regímenes, el cintillo constitucional, las evaluaciones infladas, los despidos imposibles— es un síntoma, no la enfermedad. La enfermedad es la incapacidad nacional para sentarse: sector público, sector privado, sindicatos, sociedad civil y actores políticos, alrededor de una mesa, para acordar las reglas comunes.

El paralelo que ofrece es el milagro irlandés, cuya partida fue precisamente una concertación entre empresas, sindicatos y Estado. Costa Rica ya hizo ese ejercicio una vez: la gran reforma social de los años 40 se pactó entre gobierno, sindicatos y la Iglesia. La Ley Marco de Empleo Público se aprobó sin ese pacto, contra la oposición férrea de un sector y con dudas constitucionales que la llevaron a convertirse, en palabras de Valverde, en un “queso suizo”. Las leyes a medias producen resultados a medias.

Mientras la conversación nacional no se reabra, dice, las herramientas existentes seguirán subutilizadas y el incentivo para reformar lo pendiente seguirá apareciendo solo en crisis. El cierre del invitado es pragmático: si la deuda pública se estabilizó tras la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas y el sacrificio de impuestos de 2018, fue porque algún actor decidió pagar el costo político. Aplazar las decisiones siguientes solo agranda la bola de nieve: hoy cerca del 45% del presupuesto del Estado se va en intereses de la deuda.

El episodio completo de Pongámonos Serios con Daniel Valverde está disponible en el canal de YouTube de Primera Línea y en las plataformas habituales de podcast. Quien busca entender por qué cumplir la ley sigue siendo opcional en buena parte del aparato público, encontrará ahí más herramientas que indignaciones.

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