ABC legislativo: los proyectos de ley y su trámite

En la anterior entrega de esta serie repasamos, de forma general, la naturaleza del Poder Legislativo. Ahí mencionamos sus dos funciones principales: legislar y ejercer control político. En esta ocasión vamos a entrar en materia, explicando el proceso de construcción de las leyes, como parte esencial de la función legislativa.

Para empezar, es importante señalar que, en Costa Rica, los diputados no solo presentan iniciativas de ley, sino que también están facultados por la Constitución Política para proponer reformas parciales a esta, así como acuerdos legislativos para modificar el Reglamento de la Asamblea Legislativa (RAL), cada uno con procedimientos particulares. En este artículo se abordará principalmente el procedimiento ordinario de los proyectos de ley que buscan crear nuevas disposiciones o reformar el marco jurídico existente.

También debe aclararse que las únicas personas facultadas para presentar proyectos de ley son los diputados y el Poder Ejecutivo.

Existen mecanismos como la iniciativa ciudadana, mediante la cual personas u organizaciones pueden presentar propuestas, pero estas deben ser acogidas por una diputación para iniciar el trámite legislativo.

El proyecto de ley

Cuando una diputación desea proponer una modificación al marco jurídico del país, lo hace mediante un proyecto de ley. Este puede incluir reformas, es decir, modificaciones puntuales a artículos de una o varias leyes, o bien nuevas disposiciones que no están contempladas en ninguna otra norma.

El proyecto suele componerse de una justificación, conocida como exposición de motivos, donde el legislador explica por qué considera necesaria la iniciativa, y el articulado, que contiene los artículos de la ley: derogaciones, modificaciones o nuevas disposiciones.

La iniciativa puede presentarse de forma individual, por el diputado proponente, o de manera colectiva, con una firma principal y el respaldo de otras diputaciones. En Costa Rica, esta segunda modalidad es más bien un acto simbólico, ya que no existe un requisito mínimo de firmas, ni compromete el voto de quienes la respaldan, ni altera el procedimiento legislativo.

El trámite legislativo

Una vez presentado el proyecto en la Secretaría del Directorio Legislativo, se le asigna un expediente, que funciona como un compendio de toda la documentación relacionada y se identifica con un número único. El presidente de la Asamblea lo asigna a una comisión legislativa, encargada de su análisis y dictamen. Estas comisiones se organizan por temática, por lo que cada proyecto se envía según su contenido principal. Por ejemplo, un proyecto con impacto económico será remitido a una comisión especializada en esa materia.

Ya en comisión, el expediente ingresa al orden del día, que es la lista de proyectos en estudio. Esta sigue un orden cronológico: los expedientes más antiguos ocupan los primeros lugares. Todos tienen un plazo para ser dictaminados afirmativa o negativamente, el cual puede extenderse por un periodo adicional igual al inicial. A su vez, los proyectos son asignados a una subcomisión, integrada por algunos legisladores, que debe emitir un informe con su recomendación.

Este informe se construye a partir de consultas a instituciones, sectores de la sociedad civil, audiencias y criterios técnicos del Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos de la Asamblea Legislativa.

Cumplido el plazo —o antes, si así lo deciden las diputaciones—, se discute primero el informe de subcomisión. Posteriormente, se analiza el proyecto por el fondo. El informe se somete a votación y se aprueba si obtiene la mayoría simple de los diputados presentes. Incluso es posible que un proyecto sea aprobado por el fondo aun cuando el informe haya sido rechazado, aunque no es lo usual. También pueden existir varios informes si no hubo consenso en la subcomisión.

Después, se votan las mociones de fondo, que buscan modificar el contenido del proyecto, incluidas aquellas recomendadas por la subcomisión. Finalmente, esta etapa concluye con la votación por el fondo del proyecto.

Aprobado…pero no es definitivo

Si el proyecto es aprobado, pasa al Plenario Legislativo, donde enfrentará dos votaciones: el primer y segundo debate. Antes del primer debate, el texto puede modificarse en dos etapas mediante la presentación de mociones, reguladas por el artículo 137 del RAL. En estas fases, cualquier diputado puede proponer cambios.

Superadas estas etapas, se somete a la primera votación, precedida de una discusión donde las diputaciones exponen sus razones para apoyar o rechazar el proyecto. Si se aprueba, pasa al segundo debate, que sigue una dinámica similar.

Si el proyecto supera ambas votaciones, se remite al Poder Ejecutivo. Sin embargo, esto no garantiza que se convierta en ley. El Presidente y el ministro correspondiente pueden ejercer el veto, devolviendo el proyecto con justificación. En ese caso, la Asamblea puede aceptar el veto o resellar el proyecto, lo cual requiere el voto favorable de dos tercios de las diputaciones (38 votos), permitiendo así su entrada en vigor como ley.

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