Política
Cuando la seguridad social choca con la Constitución
RESUMEN
Cuando las reglas de una institución dejan de reflejar la realidad económica del país, el problema deja de ser administrativo y se vuelve constitucional. El crecimiento del trabajo independiente obliga a replantear cómo se financia la seguridad social sin imponer cargas desproporcionadas. Defender el sistema también implica revisarlo, porque cuando las instituciones no se adaptan a tiempo, terminan perdiendo legitimidad.
En Costa Rica nos llenamos la boca diciendo que la seguridad social es uno de los grandes logros del país. La Caja Costarricense de Seguro Social es probablemente la institución pública más querida que tenemos. Durante décadas ha sido llamada “la piedra sobre la que descansa el Estado Social de Derecho” y uno de los elementos que explican por qué este país, con todas sus dificultades, sigue teniendo indicadores de salud que muchos países de la región envidian.
Pero precisamente por eso, porque la Caja es tan importante, también tiene que poder discutirse con seriedad. Ninguna institución pública, por noble que sea su misión, puede colocarse fuera del escrutinio constitucional.
Y hay un tema que desde hace años me viene generando incomodidad y frustración, y que sé que provoca una sensación creciente de injusticia para miles de personas: el tratamiento que la Caja da a los trabajadores independientes. Y aclaro: siempre he sido trabajador dependiente. Pero eso no ha hecho que tenga oídos y mente cerrados a la realidad de esta población.
La tesis que quiero plantear es muy incómoda, pero jurídicamente robusta, en mi opinión: el régimen contributivo que la CCSS aplica a los trabajadores independientes es inconstitucional, ya que viola principios fundamentales, particularmente el principio de igualdad, el principio de razonabilidad y el principio de proporcionalidad en las cargas económicas.
No se trata de cuestionar la seguridad social como institución. Todo lo contrario. Se trata de advertir que un sistema diseñado para un país que ya no existe puede terminar produciendo efectos incompatibles con la Constitución cuando se aplica a una realidad económica distinta.
Un sistema pensado para trabajadores asalariados
La seguridad social costarricense nació en un contexto histórico muy específico. El país que diseñó el sistema era un país predominantemente de trabajadores dependientes. La relación laboral típica era clara: una persona tenía un patrono, recibía un salario mensual y el patrono retenía automáticamente las contribuciones al sistema. En ese contexto, el modelo era lógico.
El salario era una base objetiva para calcular cotizaciones. El patrono actuaba como intermediario administrativo. Y la regularidad del ingreso permitía una cotización mensual relativamente predecible.
Pero el país cambió.
Hoy tenemos consultores independientes, profesionales liberales, técnicos que trabajan por proyecto, personas que combinan varias fuentes de ingreso, emprendedores que venden servicios o productos, y trabajadores que operan en plataformas digitales o en esquemas flexibles.
En otras palabras, la economía real del país ya no gira exclusivamente alrededor del salario mensual. Sin embargo, el sistema contributivo de la seguridad social sigue operando, en gran medida, bajo supuestos institucionales propios del trabajo dependiente.
Y ahí empieza el problema.
La igualdad constitucional no significa tratar a todos igual
El artículo 33 de la Constitución Política establece que todas las personas son iguales ante la ley. Pero desde hace décadas la Sala Constitucional ha sido clara en algo fundamental: igualdad no significa uniformidad.
En el voto n.º 2000-02306, la Sala indicó que el principio de igualdad se vulnera cuando el legislador o la administración establecen diferenciaciones arbitrarias o cuando aplican el mismo tratamiento jurídico a situaciones que son materialmente distintas.
Este punto es crucial. El trabajador asalariado y el trabajador independiente no viven en la misma realidad económica.
Veamos:
- El asalariado recibe un salario estable. El independiente no.
- El asalariado no asume costos operativos para generar su salario. El independiente sí.
- El asalariado tiene un ingreso previsible. El independiente enfrenta volatilidad, ciclos económicos y, muchas veces, períodos sin ingresos.
Tratar estas realidades como si fueran equivalentes puede terminar generando lo que el derecho constitucional conoce como igualdad formal que produce desigualdad material. Dicho en buen tico: no todo el mundo juega en la misma cancha.
La Constitución también protege contra cargas desproporcionadas
El problema no se limita a la igualdad. También involucra el principio de proporcionalidad en las cargas económicas impuestas por el Estado.
La Sala Constitucional ha sido clara en que las cargas públicas deben guardar una relación razonable con la capacidad económica de las personas.
En el voto n.º 2004-13431, la Sala recordó que las cargas económicas impuestas por el Estado deben respetar criterios de proporcionalidad y razonabilidad, evitando efectos desmedidos o confiscatorios.
Este principio se conecta con una idea básica de justicia constitucional: el Estado puede exigir contribuciones, pero esas contribuciones no pueden ser arbitrarias ni desproporcionadas respecto de la realidad económica del obligado.
Y aquí es donde el caso de los trabajadores independientes vuelve a complicarse.
Porque el ingreso de un trabajador autónomo no es lo mismo que su ingreso disponible. Antes de convertirse en dinero que realmente queda en su bolsillo, ese ingreso debe cubrir costos de operación: transporte, combustible, alquileres, equipos, herramientas, insumos, plataformas tecnológicas, mantenimiento y servicios profesionales.
El trabajador independiente asume costos para producir su ingreso. El trabajador asalariado no.
Si el sistema contributivo no internaliza adecuadamente esa diferencia, entonces la cuota puede terminar reflejando el ingreso bruto y no la capacidad económica real. Y eso, constitucionalmente hablando, es problemático.
Cuando la morosidad masiva deja de ser casualidad
Hay además un dato que debería hacernos pensar. El régimen de trabajadores independientes de la seguridad social ha presentado niveles de morosidad extraordinariamente altos.
Durante los últimos años se ha reportado que más del 40% de los trabajadores independientes registrados se encuentran en condición de morosidad.
Cuando un sistema tiene niveles de incumplimiento tan altos, hay dos posibles explicaciones. La primera es que decenas de miles de personas decidieron simultáneamente convertirse en irresponsables. La segunda es que el diseño estructural e institucional del sistema podría no estar alineado con la realidad económica de quienes deben cumplir con esas obligaciones.
En política pública, la morosidad estructural suele ser una señal de alerta.
No necesariamente indica mala fe de los ciudadanos. Muchas veces significa que las reglas del sistema no están calibradas para la realidad que pretenden regular.
El principio de razonabilidad
La Sala Constitucional también ha desarrollado ampliamente el principio de razonabilidad como límite a la actuación del Estado. En el voto n.º 2003-09490, el tribunal recordó que toda regulación estatal debe superar un examen de razonabilidad: debe ser idónea, necesaria y proporcional para alcanzar el fin público que persigue.
Aplicado al caso que nos ocupa, la pregunta es inevitable:
- ¿Es razonable aplicar un esquema contributivo pensado para ingresos estables a personas cuyos ingresos son estructuralmente variables?
- ¿Es razonable exigir cotizaciones mensuales rígidas a actividades económicas que pueden tener ciclos, estacionalidad o periodos sin facturación?
Si la respuesta es negativa, entonces el problema deja de ser administrativo. Pasa a ser constitucional.
La autonomía de la Caja no la coloca por encima de la Constitución
Es importante reconocer un punto fundamental: la Caja Costarricense de Seguro Social tiene autonomía constitucional, una autonomía que —por sesgo ideológico de algunos magistrados de la Sala Constitucional— ha sido sobredimensionada, en mi opinión.
El artículo 73 de la Constitución establece que la administración y gobierno de los seguros sociales corresponde a la CCSS. Y sí, la Sala Constitucional ha protegido esa autonomía de forma consistente. En el voto n.º 6256-94, el tribunal reconoció que la institución posee autonomía administrativa y técnica para organizar el sistema de seguridad social.
Pero conviene recordar algo fundamental: la autonomía institucional no significa inmunidad constitucional.
Las instituciones autónomas siguen estando sujetas al control constitucional cuando sus decisiones afectan derechos fundamentales o principios constitucionales. La autonomía protege la gestión institucional, pero no autoriza regulaciones arbitrarias.
El verdadero problema: el país cambió
Más allá del debate jurídico, hay una realidad económica que el país no puede seguir ignorando: el mercado laboral está cambiando.
El trabajo autónomo, el emprendimiento individual, los servicios profesionales independientes y las economías digitales están transformando la forma en que las personas generan ingresos. Este fenómeno no es exclusivo de Costa Rica.
España reformó recientemente su régimen de autónomos para vincular las cotizaciones a ingresos reales. Chile desarrolló sistemas de cotización asociados a la información tributaria. Brasil creó esquemas simplificados para microemprendedores.
Todos estos países llegaron a la misma conclusión: los sistemas de seguridad social diseñados para economías salariales deben adaptarse a realidades laborales más diversas.
Cuando las instituciones permanecen ancladas en supuestos económicos del pasado, el riesgo no es solo la ineficiencia administrativa. El riesgo es que el sistema termine siendo inconstitucional.
Un debate que tarde o temprano tendremos que dar
Plantear que el régimen actual podría tener problemas constitucionales no significa debilitar la seguridad social. Significa reconocer que las instituciones deben evolucionar.
Las instituciones que se niegan a adaptarse pierden legitimidad. Las instituciones que se reforman a tiempo se fortalecen.
La seguridad social costarricense ha sobrevivido más de setenta años precisamente porque ha sabido reformarse cuando el país lo ha necesitado. Hoy enfrentamos uno de esos momentos.
Si el sistema fue diseñado para un país de trabajadores asalariados, pero el país real es cada vez más un país de trabajadores autónomos, entonces la pregunta constitucional ya no puede seguir posponiéndose.
Porque cuando las instituciones se alejan demasiado de la realidad económica de las personas, tarde o temprano terminan chocando con algo más fuerte que la burocracia.
Terminan chocando con la Constitución.
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