ABC Legislativo: de mayorías, quórum y otros elementos

Hay algunos elementos importantes del quehacer legislativo que no suelen ser muy conocidos, pero que son fundamentales para comprender cómo se construyen los acuerdos en el Congreso y el por qué de los mismos. En esta entrega de la serie abordaremos aspectos generales de las mayorías y el quórum.

Mayorías parlamentarias

Durante las elecciones del pasado febrero, muchas personas tenían como principal preocupación la distribución de las curules en la Asamblea Legislativa, debido a que es ampliamente conocido que, según la cantidad de curules que posea una agrupación política, así será su margen de maniobra para impulsar su agenda.

Se habla de mayorías cuando corresponde determinar el número mínimo de diputaciones necesarias para la aprobación de distintas iniciativas, el cual varía según la naturaleza de la votación.

Antes de entrar en los temas puntualmente, es conveniente comprender que el Plenario Legislativo no es, necesariamente, el lugar físico de reunión de las diputaciones. Como vimos, existen otros espacios de reunión, como las comisiones y las plenarias, que en el caso de estas últimas poseen parcialmente las potestades del Plenario.

Se le llama Plenario Legislativo al pleno de la Asamblea Legislativa, es decir, al total de miembros de dicho órgano. El Plenario, entonces, no es el lugar físico del edificio, sino el órgano superior compuesto por las diputaciones electas popularmente.

Por su parte, a las reuniones que este órgano desarrolla se les llama sesiones de Plenario, las cuales pueden realizarse en cualquier lugar debidamente autorizado mediante votación previa.

Mayoría absoluta

Puede hacer referencia a la mayoría de las diputaciones miembros totales del Plenario Legislativo. Al estar compuesto por 57 legisladores y legisladoras, la mayoría absoluta corresponde a 29 miembros del Congreso.

Suele confundirse con la mayoría simple, que corresponde a la mayoría de las diputaciones presentes al momento de la votación. La diferencia radica en los términos totales y presentes, pues el cálculo es distinto.

Aunque en el Reglamento legislativo no existe como tal una figura denominada así, se trata de una jerga legislativa que permite diferenciar de forma sencilla si el resultado de una votación se calcula con base en las diputaciones presentes o en el número total de miembros del Plenario.

Existen votaciones que, por Reglamento, exigen mayoría absoluta del total de miembros, como la elección de la persona Defensora de los Habitantes o del jerarca de la Contraloría General de la República. Por su parte, las leyes ordinarias, salvo que la Constitución o el Reglamento dispongan lo contrario, suelen aprobarse por mayoría simple, es decir, por mayoría de los presentes en el Plenario Legislativo.

Mayoría calificada

En materia de votaciones en el Plenario es el 38, pues corresponde a la cantidad de votos necesaria para conformar una mayoría calificada, que es el término utilizado para referirse a la mayoría compuesta por dos terceras partes del total de miembros del Plenario Legislativo.

¿Por qué es tan importante? En materia de organización y funcionamiento del Plenario, el Reglamento de la Asamblea Legislativa exige mayoría calificada de dos tercios del total de sus miembros (al menos 38 de 57 diputados) para una serie de decisiones que afectan la dinámica ordinaria de las sesiones, como por ejemplo habilitar un día u hora distinta para sesionar, levantar anticipadamente las sesiones de lunes, martes y jueves, o habilitar sesiones virtuales en situaciones de emergencia o calamidad pública requieren ese respaldo reforzado (Arts. 32 y 32 bis).

Lo mismo aplica para alterar o posponer el orden del día, es decir, modificar la agenda del día dada por el orden cronológico de ingreso a Plenario, establecer un orden diferente para sesiones extraordinarias (Arts. 38, 39 bis y 41), trasladar la sede del Plenario a otro lugar de la República (Art. 47), y declarar privada una sesión de comisión permanente cuando la información tenga naturaleza de secreto de Estado o sea confidencial conforme a la ley (Art. 75).

En cuanto a la delegación y los procedimientos legislativos, la mayoría calificada opera como un filtro para decisiones que aceleran o modifican sustancialmente el trámite ordinario de los proyectos de ley. Por ejemplo, se requieren dos tercios para delegar un proyecto a una Comisión Legislativa Plena (Art. 160), para dispensar de trámites previos un proyecto que ya cuente con dictamen (Art. 177 bis), y para acordar la aplicación del procedimiento abreviado a una iniciativa legislativa, así como para ampliar por única vez el plazo para dictaminar bajo ese procedimiento (Arts. 180 y 186).

También exige esta mayoría la retrotracción de un proyecto aprobado en segundo debate a primer debate, ya sea para modificar su fondo o para subsanar vicios de procedimiento (Art. 148 bis).

En el ámbito de las reformas y el control político, la mayoría calificada cumple una función de garantía institucional frente a decisiones de especial gravedad. Toda reforma total o parcial al Reglamento, así como la interpretación de cualquiera de sus disposiciones, requiere dos tercios del total de los miembros (Art. 233), al igual que el establecimiento de procedimientos especiales para tramitar esas reformas (Art. 234 bis).

En el trámite de reformas parciales a la Constitución Política, la aprobación del dictamen en cada una de las dos legislaturas exige igualmente ese umbral (Art. 210). Completan este bloque la declaratoria de formación de causa contra miembros de los Supremos Poderes u otros altos funcionarios (Art. 217), la exclusión de recomendaciones contenidas en informes de comisiones especiales de investigación (Art. 96 bis), y el acuerdo para que una votación determinada se realice de forma secreta cuando exista una excepción calificada a los principios de transparencia y publicidad (Art. 103).

Dentro de las Comisiones Legislativas Plenas, el umbral de dos tercios se calcula con el total de miembros de la comisión (19 diputaciones), de modo que el mínimo requerido es de 13 diputados. Bajo ese estándar se autorizan decisiones como sesionar extraordinariamente en días hábiles distintos al miércoles (Art. 60) o alterar el orden de los proyectos consignados en el orden del día de la comisión (Art. 63). En todos estos casos, la lógica es la misma: la mayoría calificada se reserva para aquellas decisiones que modifican las reglas del proceso, exigiendo un consenso amplio antes de apartarse del cauce ordinario establecido por el Reglamento.

El quórum

El quórum es el número mínimo de diputados que deben estar presentes para que un órgano legislativo, sea el Plenario o una comisión, pueda sesionar y tomar decisiones con validez jurídica.

Se trata de una condición de existencia de la sesión misma: sin quórum no hay deliberación legítima ni votación vinculante, es decir, nada de lo que se pueda hacer o decir en ese espacio cuenta, para efectos jurídicos.

En el caso de las sesiones virtuales, el Reglamento equipara expresamente la conectividad defectuosa a la ausencia física, de modo que un diputado que no esté debidamente conectado o atento durante una sesión virtual se tiene por ausente para todos los efectos del quórum (Art. 32 bis). Dado esto, es habitual que ante la falta de quórum, los espacios como las comisiones legislativas entablen mesas de trabajo con el fin de agilizar la discusión de ciertos temas, en un mero ejercicio democrático y político, pues no se puede decidir, votar ni tiene validez para efectos legales lo ahí expresado.

Dada esta situación, romper el quórum tiene consecuencias directas sobre la remuneración de los diputados: 

• Cuando la Asamblea o una comisión no puede sesionar por falta de asistencia injustificada, los diputados ausentes sin razón válida pierden la dieta correspondiente a esa sesión (Art. 7). 
• Ante la ruptura del quórum en el Plenario, el Presidente puede requerir formalmente a los ausentes para que regresen; si cinco minutos después del requerimiento el quórum no se restablece, la sesión se pospone para la siguiente fecha (Arts. 33 y 34). 
• La misma lógica se extiende al momento de la votación: ningún diputado que haya participado en la discusión de un asunto puede retirarse cuando este va a ser votado, y hacerlo sin justificación acarrea igualmente la pérdida de la dieta del día (Art. 105), salvo que medie un conflicto de interés directo y personal con el asunto en cuestión.

En cuanto a su conformación, el quórum varía según el órgano de que se trate. El Reglamento establece umbrales diferenciados para cada tipo de comisión, en función de su tamaño y naturaleza, siguiendo en todos los casos la lógica de exigir la presencia de una porción significativa de sus integrantes antes de que la sesión pueda celebrarse válidamente.

En el caso de las comisiones, como vimos en la entrega correspondiente, este depende del tipo y número de miembros de la comisión. Mientras que, en el Plenario, se compone de 38 diputaciones presentes como requisito para que la sesión se mantenga en funcionamiento.

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