Cambios que permitirían una labor legislativa más efectiva

Durante los últimos cuatro años he tenido la oportunidad de conocer a profundidad el funcionamiento de la Asamblea Legislativa, tanto desde dentro, por haber sido funcionario, como desde fuera, al dedicarme al monitoreo y la consultoría en materia legislativa. Podría sonar contradictorio, pero a la labor legislativa le tengo especial cariño, a pesar de que la sufro todos los días.

Siendo esta una democracia liberal, la Asamblea Legislativa es, por definición, el espacio político y de incidencia. Es donde se deberían tener las grandes discusiones políticas y materializar las transformaciones necesarias.

Sin embargo, no es un secreto para nadie que la labor legislativa está lejos de ser un espacio que logre satisfacer las demandas ciudadanas. El descontento de la ciudadanía con la política se explica, en gran medida, por la ausencia de respuesta ante los problemas que enfrenta la gente en el día a día. Y siendo la Asamblea el espacio para construir esas soluciones, evidentemente hay un traslado de responsabilidad a las organizaciones políticas que llevan a los representantes ciudadanos a ese espacio.

Dicho eso, este artículo no pretende ser ni una repartición de culpas ni un manual de resolución de todos los males del país, sino una propuesta para que, como espacio de incidencia y control político, el Congreso pueda tener mecanismos internos que le permitan priorizar, agilizar y mejorar el producto de su trabajo. Comparto, entonces, una serie de propuestas de reforma del Reglamento de la Asamblea Legislativa que podrían ayudar a ese fin.

Priorizar lo urgente sin descuidar lo importante

En la Asamblea Legislativa se trabaja, y mucho, lejos de la creencia popular. Pero trabajar mucho no es sinónimo de productividad. Por ejemplo, Costa Rica es el segundo país de la OCDE con más horas trabajadas, pero ocupa el puesto 38 de 40 en cuanto a productividad. En el Congreso pasa exactamente lo mismo: las cargas laborales para los diputados, asesores y funcionarios técnicos de planta son altas.

Solo para contextualizar, aparte del Plenario, existen cinco comisiones permanentes ordinarias y diecisiete comisiones permanentes especiales. En cuanto a las comisiones especiales (distintas de las permanentes especiales), durante este periodo ha habido en activo hasta veinticinco comisiones, incluyendo las provinciales, investigadoras, dictaminadoras, entre otras.

Propuesta 1: Reducir el número de comisiones mediante la concentración de las temáticas abordadas.

Ampliar los alcances de las comisiones permanentes ordinarias, reduciendo la “especialización” de las comisiones, pues en la práctica no existen diputados especializados, ni debería haberlos, ya que para eso está el apoyo técnico interno y externo, así como los mecanismos de consulta y de audiencia. Actualmente, por ejemplo, existe una comisión como Asuntos Económicos, pero a su vez existe la comisión de Asuntos Agropecuarios y de Turismo. La experiencia me ha demostrado que no por tener una comisión especializada las agendas en estos temas avanzan más rápido, pues el tiempo disponible de los diputados sigue siendo el mismo.

Centralizar el espacio de control político e investigación que suelen tener las distintas comisiones en una sola. Actualmente existe la comisión de Ingreso y Gasto Público, en la que se investiga lo relacionado con el uso de los recursos estatales, por lo que se podría ampliar su ámbito de competencia para eliminar la potestad de investigación y control político en aquellas comisiones donde sea constitucionalmente viable hacerlo y que mantengan únicamente su potestad dictaminadora. Esto, sin detrimento de la potestad constitucional de los diputados de crear comisiones especiales, pero aportando un espacio exclusivo para ello por defecto.

El control político es necesario. Es importante que existan espacios para la rendición de cuentas de las instituciones y que los representantes del pueblo tengan la posibilidad de pedir explicaciones a las autoridades; además, es una potestad constitucional que poseen las diputaciones. No obstante, también es evidente que hay una atomización del trabajo legislativo, no solo por el número de comisiones, sino por la cantidad de proyectos de ley que ingresan a las mismas.

Menos proyectos, mejores proyectos

El control político y la distribución del trabajo en comisiones no son los únicos elementos que afectan la eficiencia legislativa. También influye la cantidad y calidad de las iniciativas que ingresan a la corriente legislativa. Hoy, cualquier proyecto —aunque carezca de viabilidad, sustento técnico o claridad jurídica— recibe el mismo trámite inicial, lo que satura la agenda, retrasa discusiones importantes y debilita la capacidad del Congreso para enfocarse en lo prioritario. Para avanzar hacia un proceso más ordenado y productivo, es indispensable revisar cómo ingresan las iniciativas y qué requisitos deben cumplir.

Propuesta 2: Priorizar el ingreso de las iniciativas de ley a la corriente legislativa.

Establecer nuevos requisitos para la admisión de iniciativas de ley, como un número determinado de firmas adicionales a la del proponente y de diputados de su fracción legislativa.

Implementar mecanismos para evaluar la constitucionalidad, el sustento presupuestario y la legalidad de las iniciativas, siendo obligatorio cumplir con estos elementos antes de asignar una comisión dictaminadora.

Esta labor puede asumirla el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios Técnicos, que hoy también enfrenta saturación por la ausencia de filtros de admisibilidad. Esto provoca que los informes técnicos, en numerosas ocasiones, no estén listos para la discusión en comisión, sino después del dictamen. Con requisitos más claros y trasladando la revisión técnica al inicio del procedimiento legislativo, se dinamiza el trámite y se mejora la discusión. Así, los diputados deberán discriminar entre las iniciativas que desean impulsar, priorizando aquellas con mayor solidez.

También se debe adoptar un mecanismo de priorización que permita a los diputados definir qué iniciativas se discutirán en Plenario y en comisiones. Algo similar ya ocurre parcialmente mediante la moción de posposición que acuerdan las jefaturas de fracción. Existen modelos comparados que vale la pena analizar.

Estas medidas liberarían espacio en las comisiones, pues actualmente una iniciativa, aunque inviable políticamente o con contradicciones constitucionales, legales o presupuestarias, sigue recibiendo el mismo trámite que cualquier otra.

Priorizar la calidad técnica de quienes trabajan en la institución

En la Asamblea Legislativa existen funcionarios que llegan cada cuatro años junto con las diputaciones y fracciones que consiguen representación (funcionarios de confianza) y funcionarios que, independientemente de quiénes lleguen y se vayan, trabajan en la institución (de planta). Si bien el Directorio autoriza los nombramientos de los funcionarios de confianza, también tiene la potestad para nombrar, sin necesariamente seguir criterios técnicos, a funcionarios en posiciones fijas.

La Asamblea Legislativa ha avanzado en cuanto a transparencia en los nombramientos, adoptando reformas para evitar situaciones de nepotismo y conflictos de interés, pero siempre se puede ir un poco más allá en aras de conseguir que los mejores profesionales posibles aporten a la labor legislativa.

Propuesta 3: Despolitizar los nombramientos administrativos. 

Esto se podría lograr incorporando criterios de idoneidad o sacando el proceso de contratación de la Asamblea Legislativa y trasladando estos procesos al Servicio Civil. La segunda es mi opción favorita, aunque la primera quizás sea más aterrizada y viable.

De hecho, la primera alternativa ya se encuentra en corriente legislativa en el expediente 24.974, “Reforma al Reglamento de la Asamblea Legislativa para Garantizar la Transparencia, la Idoneidad y la Igualdad en los Nombramientos Administrativos”, de la diputada Kattia Cambronero.

El proyecto introduce disposiciones que aseguran que los nombramientos de cargos administrativos permanentes, así como de jefaturas técnicas o profesionales, se realicen mediante concursos públicos, procesos de evaluación de competencias y perfiles homologables al régimen del Servicio Civil.

Abrir espacio al criterio ciudadano

En nuestro país existen personas muy capaces y con gran talento que tienen mucho que aportar, pero que, debido a su lejanía con los tomadores de decisiones, se limitan a los espacios de la sociedad civil para manifestar sus opiniones. En otros congresos del mundo existen espacios y plataformas que permiten a la ciudadanía aportar criterio técnico a las iniciativas de ley.

Propuesta 4: Fortalecer la participación ciudadana en las iniciativas de ley y acuerdos legislativos.

El proceso debe ser lo más simple y amigable posible, por lo que resulta inevitable pensar en plataformas digitales que permitan a la ciudadanía dejar sus aportes de manera accesible y ordenada.

En estos mecanismos se establecen procedimientos de identificación y requisitos mínimos para el registro en las plataformas digitales, que sirven de filtro para evitar la charlatanería o las faltas de respeto. Lo valioso es que las diputaciones tengan una cercanía mayor con el criterio de la ciudadanía y puedan solicitar, si lo consideran pertinente, la incorporación de estos aportes al expediente, tal como sucede con los criterios recibidos por mociones de consulta.

Estas propuestas, entre otras, aunque parecen sencillas, requieren voluntad política y buena técnica legislativa para brindar los frutos esperados, pero pueden marcar la diferencia en la calidad del trabajo legislativo y de las leyes que se aprueban en el Primer Poder de la República.

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