El engaño del servicio al costo y su peso para el ciudadano

Al comienzo de mi mandato, introduje el proyecto de ley N.° 23198, denominado “Ley de Modernización de la Regulación de Servicios”, buscando reformar la Ley N.° 7593 de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP). Esta propuesta no solo apuntaba a transformar la regulación de la prestación de servicios públicos, sino que también proponía un cambio fundamental en la percepción de estos servicios, pasando de una visión de servicios públicos a servicios económicos de interés general. Aunque este concepto más moderno y acorde a la doctrina moderna merece un análisis más profundo en futuras discusiones, es crucial para posicionar al usuario en el epicentro de las políticas públicas.

Sin embargo, este proyecto de ley, a pesar de ser un paso significativo hacia la modernización legislativa necesaria, se encontró con obstáculos significativos dentro de la Comisión de Asuntos Económicos. La combinación de un análisis deficiente, una comprensión técnica limitada por parte de los diputados y la presión ejercida por grupos de interés e instituciones, como el influjo perjudicial de los partidos tradicionales en este contexto, han archivado la iniciativa. Aunque se trataba de una reforma técnica compleja, es esencial para asegurar servicios de calidad y precios justos para los usuarios, poniéndolos verdaderamente al centro de la regulación.

La ley original de ARESEP, a través de su exposición de motivos, ya enfatizaba la intención del legislador de centrar la regulación en el bienestar del ciudadano, estableciendo una autoridad reguladora comprometida con la protección de los derechos de los usuarios. Se delinearon objetivos y obligaciones claras para armonizar los intereses de los consumidores con los de los prestadores, buscando el equilibrio y asegurando la calidad y eficiencia de los servicios. No obstante, precisamente por el accionar de los partidos añejos que siempre están protegiendo a sus sectores (más a los que les sirven en campaña electoral) la ley también impone limitaciones al regular estos servicios, enfocándose excesivamente en el equilibrio financiero de los operadores sin dar la debida importancia a la eficiencia económica en la prestación de servicios.

El “servicio al costo”, es la metodología principal para la fijación de las tarifas de servicios públicos e interpretado mayormente desde una perspectiva financiera y contable, ha demostrado ser una metodología restrictiva. Esta metodología no considera el costo económico óptimo, resultando en el traslado de ineficiencias de los proveedores a las tarifas finales, en detrimento de los usuarios. Además, la falta de comparación con estándares de eficiencia tanto nacionales como internacionales limita la capacidad de la ARESEP para promover la competencia y la eficiencia real.

Este modelo tarifario, también conocido como tasa de retorno, como se conoce en la regulación económica, permite que el regulador reconozca a los operadores una compensación basada en los costos contables y financieros de la empresa, incluyendo costos operativos, impuestos, depreciaciones, intereses y márgenes de utilidad, así como un “incentivo para el desarrollo”, como lo establece la metodología tarifaria actual en nuestro país, que es un estimado del costo total operativo más las inversiones de capital que la empresa haya realizado entre la última fijación y la que esté en trámite. Este incentivo o plus tarifario incorporado en la regulación tarifaria costarricense, resulta desventajoso, ya que elimina el incentivo de eficiencia y operación al costo mínimo de una compañía, debido a que, si el precio del incentivo es superior al costo del capital, la empresa no va a tener incentivos para invertir, como ocurre en el caso de las ineficiencias trasladadas a las tarifas de RECOPE y el ICE. 

Otra de las desventajas de este modelo tarifario es que el sistema hace difícil detectar la imposición de precios predatorios por parte de las empresas reguladas. Una empresa regulada puede tener incentivos para imponer subsidios cruzados en sus productos competitivos, fijando precios predatorios en otros servicios que presta. Este es el caso de los subsidios cruzados que se dan entre líneas de autobuses de una misma empresa. 

Este modelo tarifario también permite que se dé más fácilmente una “captura del regulador”. Además, se crean importantes ineficiencias financieras mediante las cuales, por ejemplo, se traslada el impacto financiero de la deuda de las empresas a las tarifas. También, este modelo tarifario infla una burocracia administrativa, pues requiere mucho tiempo en audiencias e investigación sobre los costos y la demanda del servicio, en evidente asimetría de información con los regulados. Ejemplo de ello es el dilema tarifario con las normas NIIF del Instituto Costarricense de Electricidad o la resistencia al cobro electrónico en el transporte público.

A lo largo de los años, la ley 7593 ha sufrido una serie de reformas, que, si bien han contribuido a la mejora regulatoria en la fijación de precios y tarifas, han sido insuficientes para lograr el objetivo de una regulación centrada en la eficiencia y en el usuario final eliminando definitivamente esta nefasta metodología. 

La negativa de la Comisión de Económicos a darle avance al proyecto 23198, que incluía novedosos mecanismos para la fijación tarifaria que buscaban emular la competencia más que regalarle la estabilidad financiera al proveedor del servicio y así poner en el medio al usuario, me motivó a presentar un proyecto más sencillo, bajo el expediente 24221, que simplemente introdujera estas metodologías de fijación tarifaria dejando de última la dichosa metodología de servicio al costo, solo aplicable cuando alguna de estas no pudiera ser utilizada.

El proyecto propone introducir metodologías de fijación tarifaria modernas que incorporen principios de eficiencia y competencia. Entre estas metodologías se encuentran:

• Mejor en Clase (Best-in-Class). Esta metodología establece criterios de excelencia basados en el desempeño del prestador más eficiente. Estos criterios pueden relacionarse con niveles tarifarios, parámetros operativos y financieros, y calidad del servicio, entre otros.
• Regulación por Objetivos. Permite establecer metas para la prestación del servicio, dejando a los prestadores la libertad de decidir cómo alcanzarlas. Esto fomenta la eficiencia y permite alinear los servicios con los objetivos de política pública.
• Bandas Tarifarias. Introduce flexibilidad para que los prestadores gestionen comercialmente sus servicios, buscando eficiencia, incentivo de la demanda y ajuste a las condiciones económicas y del sector.
• Precios Tope (RPI-X). Esta metodología fija las tarifas basadas en la inflación y un factor X que refleja las ganancias de productividad, incentivando a los prestadores a reducir costos y mejorar la eficiencia.
• Empresas Comparables (Yardstick Regulation). Basa los precios en el desempeño de costos de empresas comparables, proporcionando incentivos fuertes para la reducción de costos.
• Empresa Modelo o de Referencia. Utiliza una empresa ficticia eficiente como referencia para comparar costos, incentivando a los prestadores reales a alcanzar niveles óptimos de eficiencia.

Estas alternativas representan un avance significativo hacia una regulación que prioriza al usuario final, garantizando servicios eficientes y a precios justos. La resistencia a estos cambios modernos, impulsada en parte por la protección de intereses sectoriales y la influencia de partidos tradicionales (sobre todo el Partido Liberación Nacional), subraya la necesidad de un enfoque regulatorio más centrado en el bienestar del usuario.

La modernización de la regulación de los servicios públicos en Costa Rica es fundamental para garantizar que los intereses y derechos de los usuarios sean primordiales. La implementación de metodologías tarifarias modernas y eficientes permitirá una prestación de servicios más equitativa y competitiva, beneficiando a toda la población costarricense. La transición del enfoque de “servicio al costo” a modelos que incentiven la eficiencia y la calidad es crucial en este proceso. La legislación debe evolucionar para reflejar estos principios, asegurando que los servicios regulados satisfagan las expectativas de la sociedad en la era moderna.

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