¿Un fallo político y estatista? Reflexión sobre el INA y el futuro de la educación técnica en Costa Rica

La decisión de la Sala Constitucional N.º 31179 – 2023 en conjunto con la resolución N.º 31691 – 2023, de anular la reforma al régimen de empleo en el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) —introducida mediante la Ley N.º 9931— generó una ola de reacciones que, en mi criterio, no fueron lo suficientemente debatidas el año pasado desde una perspectiva técnica y de modernización institucional. 

Si bien el fallo se respaldó en una interpretación formal de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, existen también argumentos sólidos para afirmar que el criterio utilizado por la Sala se sustentó en una visión sumamente estatista que, lejos de procurar un equilibrio entre lo público y lo privado, podría implicar un retroceso en la competitividad y en la evolución de la educación técnica en Costa Rica.

1. Una visión estatista frente a un mundo cambiante

El INA, desde su creación, ha sido uno de los baluartes de la formación técnica en el país, atendiendo la necesidad de desarrollar competencias para los diferentes sectores productivos. Aun así, es innegable que el contexto actual de la llamada Cuarta Revolución Industrial demanda ajustes importantes en la manera de reclutar y retener talento, diseñar planes de estudio, remunerar a instructores especializados y, sobre todo, flexibilizar la estructura de contratación para poder adaptarse a cambios vertiginosos.

La anulación por parte de la Sala Constitucional de los artículos de la Ley 9931 que permitían esa flexibilidad (creación de un régimen de derecho laboral común para nuevas contrataciones, modalidad de pago por hora/servicios especiales, etc.) se sustentó en la tesis de que el INA es, por naturaleza, una institución pública que, salvo circunstancias muy calificadas, debe regirse por el régimen estatutario del servicio civil. 

Para la Sala, permitir un régimen laboral privado constituiría una “despublificación” de la institución, o una afrenta a la literalidad de los artículos 191 y 192 de la Constitución. Sin embargo, en mi opinión, esta óptica muestra una desactualización que antepone la uniformidad y el control burocrático por encima de la eficiencia y la competitividad.

Es cierto que la Constitución se redactó con el espíritu de salvaguardar la estabilidad y profesionalización del empleo público, pero no deja de ser cierto también que las exigencias de nuestros tiempos han variado sustancialmente. 

La capacidad de contar con técnicos especializados, actualizados y bien remunerados en la era digital resulta un imperativo tanto para la relevancia como para la sobrevivencia de cualquier institución educativa de corte técnico.

2. Falencias técnicas y jurídicas en la interpretación constitucional

Uno de los pilares del argumento de la Sala es que la ley reformada delegaba, de forma “absoluta”, a la Junta Directiva del INA la potestad de definir por reglamento las condiciones de empleo (nombramientos, despidos, salarios, etc.) bajo las normas del derecho laboral común, lo cual, en su criterio, carece de justificación suficiente para evadir el régimen del servicio civil. 

No obstante, hay que preguntarnos: ¿por qué es, en realidad, inconstitucional que una institución autónoma —creada por ley— recurra a modalidades de contratación más ágiles? ¿Acaso no podrían existir mecanismos de contrapeso y transparencia, sin sacrificar los principios de idoneidad y eficiencia?

El fallo principal invocó una aparente contravención a los artículos 191 y 192 de la Constitución, que exigen la aplicación de un régimen de servicio público o estatutario a la mayoría de empleados del Estado. Pero esta misma Constitución posibilita excepciones para ciertos supuestos, especialmente para entidades que requieren un componente de gestión empresarial o que se desenvuelven en competencia con el sector privado. 

No es descabellado argumentar que, para cumplir sus cometidos formativos frente a la Revolución Industrial 4.0, el INA necesita resortes de gestión mucho más dinámicos que el rígido servicio civil de hace décadas. De no flexibilizar su gestión de personal, ¿cómo podrá competir con la velocidad de las empresas tecnológicas, atraer instructores con conocimientos de vanguardia y retenerlos frente a sueldos más competitivos en la empresa privada?

Al leer la sentencia, salta a la vista la carencia de un test de proporcionalidad o de razonabilidad que sopesara la necesidad de que el INA tuviese un régimen laboral diferenciado, al menos para personal especializado o por proyectos específicos. 

En su lugar, la Sala adopta un criterio binario: o se rige por el Estatuto de Servicio Civil, o se es un caso excepcionalísimo puntualmente definido por la ley. No considera soluciones intermedias que la Ley 9931 exploraba, al permitir distintas modalidades de contratación y pago que no niegan la naturaleza pública de la institución, pero sí le conferían una flexibilidad que es indispensable en la coyuntura actual.

Dicho de otro modo, la Sala partió de una concepción muy formalista: “el INA es un ente público y, en consecuencia, todos sus funcionarios, salvo unos pocos, deben regirse por la normativa de empleo público”. El criterio ignora la realidad de la competencia global y la urgencia de contar con marcos que promuevan excelencia y eficacia en un campo tan dinámico como la capacitación técnica.

3. Retroceso en la modernización del INA y la educación técnica

Aunque la Sala Constitucional argumentó que con su fallo protege la estabilidad del servidor y la eficiencia en el servicio público, hay un claro riesgo de que el efecto real sea contraproducente: un retroceso en la modernización del INA y, por ende, en la calidad de la educación técnica para miles de estudiantes o profesionales en formación.

• Freno a la contratación de expertos. El INA necesita instructores con dominio en programación, robótica, inteligencia artificial, nanotecnología, energías renovables y otras áreas donde la capacitación evoluciona a un ritmo acelerado. Con un régimen de servicio civil —lento en trámites y burocrático en escalas salariales—, atraer a esos expertos es mucho más difícil. A menudo, los salarios tope del sector público no pueden competir con remuneraciones en la empresa privada o con esquemas por hora que son usuales en consultores de alto nivel. Con la anulación de la reforma, la Junta Directiva pierde la posibilidad de pactar salarios globales competitivos o contratos modulares, alejando el recurso humano calificado. El resultado será una formación técnica desfasada y con menor vinculación a la realidad empresarial.

• Desincentivo a la innovación en la oferta académica. El régimen de empleo público tradicional limita la capacidad institucional para moverse rápido. En un mercado que exige acciones inmediatas para abrir cursos, expandir sedes e incorporar nuevas tecnologías, someter cada nombramiento a los concursos formales del estatuto de servicio civil puede generar retrasos incompatibles con la velocidad de la disrupción tecnológica. La rigidez laboral se traduce en rigidez académica.

• Desigualdad de oportunidades. La Sala indica que se busca evitar la discriminación entre empleados nuevos y antiguos; pero, con su resolución, se genera la imposibilidad de que surja un nuevo tipo de profesional docente que, por ejemplo, trabaje en la empresa privada y dé lecciones por horas en el INA, compartiendo experiencia de vanguardia. Este tipo de contratación flexible, lejos de representar precarización, puede enriquecer la docencia y elevar la calidad de la formación. Ahora, esa colaboración queda maniatada por la inflexibilidad del régimen estatutario.

4. El falso dilema: “público” vs. “privado”

Un error frecuente en el debate es suponer que la única forma de garantizar la naturaleza pública de la institución y sus principios (estabilidad, idoneidad, transparencia) es rigiéndose exclusivamente por el Estatuto de Servicio Civil y la Ley de Salarios de la Administración Pública, ley que, dicho sea de paso, data de 1957. La nueva ley reformada nunca implicó convertir al INA en un ente privado; simplemente optaba por un marco laboral más moderno y flexible, manteniendo controles como la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional (MIDEPLAN) y la supervisión de la Contraloría General de la República en lo que corresponde.

La Sala ha sobreinterpretado la necesidad de la reserva legal: asume que, si la Constitución consagra el principio del servicio público, entonces la ley no podría delegar a la Junta Directiva la regulación de contratos de trabajo “ordinarios”. No obstante, la Ley 9931 sí establecía lineamientos e indicaba que la Junta Directiva debía garantizar la idoneidad y la transparencia en la selección. Además, cabe recordar que la autonomía del INA es un rango constitucional (Arts. 188 y 189) y es plenamente posible que el legislador, utilizando su libertad de configuración, defina esquemas laborales mixtos que respeten la naturaleza pública y a la vez posibiliten la agilidad demandada por el mercado.

5. Repercusiones económicas y sociales

La formación técnica es una palanca de movilidad social y la base para atraer inversiones de alto valor agregado. Si el INA, principal responsable estatal de la capacitación para el empleo, no se moderniza, sufriremos consecuencias, a saber:

• Menor competitividad. Las empresas del sector manufacturero avanzado y de servicios podrían optar por instalarse en otros países o limitar sus inversiones si perciben que Costa Rica no forma el talento necesario con rapidez y calidad.
• Brecha tecnológica creciente. Al no poder contar con instructores y programas permanentemente actualizados, los graduados del INA corren el riesgo de quedar rezagados respecto de lo que exige la industria 4.0. Se generará una fuerza laboral con deficiencias que frenarán la innovación en el país.
• Aumento del gasto público y la burocracia. Un régimen laboral público más rígido implica el crecimiento de plantillas más formales y la imposibilidad de hacer contrataciones puntuales para proyectos específicos. Con menos versatilidad, se recurre a estructuras más costosas y con mayor permanencia, no necesariamente ajustadas a la demanda real. Paradójicamente, esto podría ir contra la eficiencia financiera y la buena administración.

6. ¿Hacia dónde debería encaminarse la discusión?

Sin duda, el INA no es una empresa privada: es y debe seguir siendo un ente público que cumpla un mandato social fundamental. Pero el país necesita revaluar el balance entre control público y eficacia. Otros sectores estatales, como la banca o las telecomunicaciones, han adoptado regímenes laborales mixtos o esquemas especiales para competir con rivales globales, respetando al mismo tiempo principios como el mérito y la transparencia.

En lugar de un fallo que, de forma tajante, anula la reforma y obliga a retornar a un modelo del siglo pasado, la Sala —en mi criterio— pudo haber analizado cláusulas específicas, valorado la inclusión de salvaguardas y controles, o exigido una mayor fundamentación de la ley, pero sin descartar por completo la posibilidad de un régimen de contratación flexible para al menos una parte del personal especializado. Esa habría sido una lectura equilibrada, que armonizara la constitucionalidad con la necesidad real de modernización institucional.

7. Conclusión: un llamado a la reforma integral y la visión de futuro

La decisión de la Sala Constitucional, en la práctica, despoja al INA de las herramientas para adaptarse con rapidez a los retos de la Revolución Industrial 4.0. Se arraiga en un criterio que, a mi juicio, está permeado por un estatismo exacerbado: la doctrina de que todo, salvo lo muy excepcional, debe pasar por los engorrosos trámites de servicio civil. Esa rigidez podría llevar a un INA incapaz de reclutar e innovar con la inmediatez requerida por la globalización.

El razonamiento de la Sala podría entenderse como un afán de proteger principios laborales y de control sobre el aparato estatal, pero en la práctica, y sin mecanismos de modernización, el país corre el riesgo de acentuar su rezago técnico y educativo. 

No se trata de privatizar ni de precarizar, se trata de flexibilizar y profesionalizar, con rangos de autonomía bien definidos. Justo allí recae el punto neurálgico de la crítica: la visión legalista de la Sala, sin matices, anula el debate sobre cómo equilibrar la demanda de estabilidad pública con la necesidad de competitividad global.

Por ende, el panorama que deja este fallo es preocupante. Tenemos un INA con las alas cortadas en materia de contratación y de escalas salariales, lo que redundará en un menor acceso a expertos y en la dificultad de instaurar nuevos programas técnicos acordes con los tiempos. A mediano y largo plazo, el perjuicio se traslada a los estudiantes, a las empresas que requieren personal más capacitado y, en última instancia, al desarrollo socioeconómico del país.

Costa Rica no puede darse el lujo de quedarse rezagada. 

Necesitamos retomar con urgencia el diálogo para buscar una legislación equilibrada que permita al INA mantener su naturaleza pública y su deber de transparencia, pero sin asfixiar su vocación formadora en un mundo hipercompetitivo. El llamado es a no convertir la Constitución en una muralla infranqueable al cambio, sino en la base sobre la que construimos, con la prudencia y la visión necesaria, un futuro de prosperidad para la educación técnica nacional.

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