De vetos, resellos y decisiones

La discusión en torno al veto presidencial sobre la mal denominada “Exclusión de la Lista Gris de la Unión Europea” encendió sin duda el debate político y las redes sociales en Costa Rica. Este tema polarizó opiniones, especialmente cuando se criticó a aquellos de nosotros que respaldamos el resello del veto presidencial con acusaciones de favorecer intereses bancarios con argumentos como “votó el resello” o “le regaló miles de millones a los bancos”.  Nada más alejado de la realidad y todo producido por el populismo y la falta de argumentos técnicos con los que el oficialismo manejó su discurso en este tema.

Para aclarar desde el inicio, a pesar de las acusaciones vociferadas desde algunos sectores gubernamentales, al menos en mi caso, la relación con los bancos se limita únicamente a la gestión personal de unas pocas cuentas corrientes, mis tarjetas de crédito y mi hipoteca. Mi propósito no es, ni ha sido, salvaguardar los intereses de estas entidades financieras. Estoy convencido de que todos, como sociedad, nos beneficiaríamos de una competencia más amplia y efectiva en el ámbito de los servicios financieros, aunque ese debate merece un espacio propio. Mi argumento central radica en que, independientemente de cualquier interés corporativo atribuido a aquellos que apoyamos el resello, mi compromiso es con la defensa del principio de territorialidad fiscal, un pilar fundamental de nuestro marco impositivo. Este ha sido el núcleo de la discusión. 

He decidido abordar este tema en esta columna, aspirando a un diálogo más sereno y constructivo sobre por qué era imperativo el resello, ya que de no haberse hecho así, continuaríamos siendo señalados por la Unión Europea como una jurisdicción no cooperante, debido a los errores insubsanables presentes en el veto presidencial.

Un intento de reforma fiscal

La reforma fiscal implementada transformó nuestro sistema tributario y lo confirmó como un híbrido, preservando su carácter territorial pero estableciendo excepciones para que no se pueda abusar del uso de empresas que no tengan substancia. Esta modalidad mejorada es crucial para fomentar la atracción de inversión extranjera directa hacia nuestro país. Por otro lado, respecto a los sueños recaudatorios de rentas extraterritoriales, tengo serias dudas sobre la capacidad del Ministerio de Hacienda para llevar a cabo una fiscalización efectiva de las actividades financieras de los contribuyentes en el extranjero. Tal intento, además de probablemente ineficaz, incrementaría significativamente los costos para nosotros, los contribuyentes.

De mi experiencia profesional fuera de Costa Rica puedo atestar que el factor determinante para las decisiones de inversión siempre es el régimen fiscal del país anfitrión. Específicamente, es fundamental entender cómo se tributan las ganancias locales y si las utilidades destinadas a inversiones en el extranjero están sujetas a imposiciones fiscales extraterritoriales. De hecho, la política impositiva de una nación juega un papel más crítico en la captación de inversión extranjera que otros factores relevantes, como la calidad de la mano de obra o la infraestructura disponible, aunque nos guste pensar otra cosa.

Pensemos en corporaciones internacionales que emplean el “cash pooling”, una técnica de gestión financiera que permite a sus filiales alrededor del mundo consolidar sus fondos. Este enfoque no solo mejora la administración de la liquidez de la empresa, sino que también contribuye a la reducción de costos de interés y al fortalecimiento de la posición de capital de trabajo. Para la viabilidad de estos sistemas, es esencial un marco tributario que mantenga el principio de territorialidad fiscal, garantizando así que las compañías solo tributen por las actividades realizadas dentro del país, lo que les proporciona seguridad jurídica.

En febrero de 2023, Costa Rica se encontró en la mal denominada “lista gris” de la Unión Europea (UE), identificada como una jurisdicción no cooperante en materia fiscal. Esta clasificación surgió debido a que la legislación fiscal costarricense y algunas interpretaciones judiciales, generaban una notable incertidumbre legal. Según la UE, este escenario permitía que contribuyentes europeos pudieran diseñar estrategias fiscales aprovechando el principio de territorialidad fiscal costarricense, afectando así la recaudación fiscal en la UE.  Esta preocupación identificaba la posibilidad de que contribuyentes europeos establecieran entidades en Costa Rica sin una actividad económica real, dedicadas exclusivamente a generar ingresos pasivos desde el extranjero, explotando así nuestro sistema tributario.

Dictámenes legales

La controversia se produjo debido a interpretaciones por parte de la Sala Primera y la Sala Constitucional que, en lugar de limitarse a su función judicial, parecieron legislar al adoptar un enfoque fiscalista alineado con el Ministerio de Hacienda. Esto rebasó el principio de reserva de ley en materia tributaria, terreno exclusivo de la Asamblea Legislativa. Resulta sorprendente que, en un área tan crítica como la tributaria, no hubieran magistrados en dichas salas, al menos en ese momento, con experiencia práctica en fiscalidad, lo que contribuyó a la incertidumbre jurídica. La única excepción notable fue el voto disidente del magistrado suplente Garita Navarro en la Sala Constitucional, quien sí demostró conocimiento en la materia y clarificó los límites de actuación de ambas salas.

Mi posición no nace de un simple desacuerdo personal con las decisiones judiciales, sino del respaldo de un amplio sector de expertos en derecho tributario costarricense, que han señalado las inconsistencias tanto de la postura del Ministerio de Hacienda como de las interpretaciones de la Sala Primera y la Sala Constitucional.

¿Qué argumento presentó la Sala Constitucional que generó tal discrepancia con la normativa vigente de la Ley del Impuesto sobre la Renta y el principio de territorialidad fiscal? Al responder esa pregunta, es crucial entender que el debate giraba en torno a los ingresos pasivos generados por entidades costarricenses en el extranjero. Según la interpretación de la Sala, si una entidad o individuo generador de ingresos está domiciliado en Costa Rica, y la inversión se realiza en el exterior, entonces esos ingresos deberían considerarse gravables en Costa Rica debido a una conexión económica entre los ingresos obtenidos fuera y la entidad residente en el país.

Esta perspectiva, más ideológica que basada en principios jurídicos sólidos, introdujo un nuevo concepto de vinculación económica no previsto en la legislación ni reflejado en las actas legislativas de la ley. En lugar de esto, el principio de territorialidad, que establece que los contribuyentes deben tributar únicamente por las actividades económicas realizadas dentro del territorio costarricense, sí está claramente definido en la ley. Incluso la misma Sala Primera había mantenido este principio en sus resoluciones anteriores, hasta que, de manera sorpresiva y sin cambios legislativos relevantes, optó por adoptar este nuevo enfoque.

A raíz de esta situación, algunos sectores comenzaron a promover la idea de que la ley incorporaba este concepto de vinculación económica, utilizando argumentos despectivos y poco fundamentados para sugerir que aquellos de nosotros que defendíamos el principio de territorialidad, conforme a la ley, estábamos favoreciendo intereses de élites económicas, incluyendo bancos. Resulta curioso, y merece reflexión, el insistente enfoque en los bancos, especialmente considerando que uno de los principales rivales políticos del gobierno actual es, de hecho, un banquero. Esto deja un espacio abierto para interpretaciones sobre las verdaderas intenciones detrás de estos argumentos.

Decisiones

Ante este panorama, la pregunta era cómo abordar la situación con la Unión Europea para evitar las consecuencias negativas de permanecer en su lista gris, lo que podría implicar la pérdida de inversiones y capital europeo en nuestro país. La UE propuso soluciones, enfatizando que el problema no radicaba en el principio de territorialidad fiscal per se. De hecho, tras comunicarme personalmente con la UE, confirmaron que la preocupación principal giraba en torno a las ambigüedades legales y judiciales que podrían dar lugar a interpretaciones conflictivas y no al principio de territorialidad en si. 

La UE sugirió dos enfoques: el primero, hacer que todas las rentas pasivas extraterritoriales fuesen sujetas a impuestos; el segundo, gravar específicamente aquellas rentas pasivas generadas en el extranjero por empresas costarricenses sin una base económica real, como serían aquellas sin operaciones comerciales activas o empleados. Esta última opción parecía más alineada con los objetivos de la UE de prevenir la evasión fiscal por parte de sus ciudadanos mediante el uso de entidades costarricenses, y se alineaba con la necesidad de mantener el criterio de territorialidad tan importante para la atracción de inversión extranjera.

Sin embargo, esta propuesta no coincidía con las intenciones del Ministerio de Hacienda, que buscaba aplicar impuestos a todas las rentas pasivas extraterritoriales de costarricenses, motivado por un exceso de celo recaudatorio. Los cálculos presentados por el ministerio sobre la recaudación potencial eran puramente especulativos, basados en unos pocos casos y sin considerar la capacidad real de recolección o el dinamismo económico. Aunque se mencionó una cifra de aproximadamente 20 millones de dólares anuales, este monto, además de ser especulativo, resulta insignificante en el contexto del presupuesto nacional, poniendo en perspectiva la reacción desmedida del Ejecutivo sin una base sustancial.

Para mí, la decisión era evidente: debíamos reafirmar el principio de territorialidad fiscal, aclarar que el nuevo concepto de vinculación económica propuesto por la Sala no reflejaba la intención del legislador —quien tiene la autoridad final en asuntos fiscales— y establecer excepciones específicas para gravar las rentas extraterritoriales generadas por entidades sin una presencia económica significativa. Esta fue nuestra postura al redactar la ley en cuestión.

Sin embargo, el presidente, movido por razones de oportunidad, decidió vetar la ley. Es crucial entender, independientemente de la posición ideológica que se adopte sobre este tema, que el veto introdujo un error que nos habría mantenido en la indeseable “lista gris” de la UE.

El texto del veto presentaba una contradicción: por un lado, proponía gravar todas las rentas extraterritoriales, tanto de individuos como de entidades; por otro, mantenía las excepciones para las rentas de empresas sin una base económica real. Este enfoque creaba una antinomia, es decir, una contradicción en la legislación, exactamente lo que la UE instaba a evitar para prevenir interpretaciones o aplicaciones conflictivas de las normas fiscales. En otras palabras, el veto nos devolvía al punto de partida.

Este fue el dilema enfrentado, y como mencioné al inicio, habría votado (y todavía lo haría) el resello del veto en cada oportunidad necesaria. Estoy convencido de que para Costa Rica, una nación que busca atraer inversión extranjera, es esencial contar con un marco tributario que facilite y promueva la llegada de este capital.

Tengamos claro que la cadena de impuestos que paga cualquier empresa en Costa Rica es muy extensa, y abarca desde la compra de las materias primas a los dividendos. En esa extensión se encuentran multiciplidad de IVAS, impuestos al salario, cargas sociales, impuestos municipales, renta, etc. Si después de pagar toda esta cantidad de impuestos la empresa decide invertir el remanente en el extranjero, buscando mejores rendimientos, el Ministerio de Hacienda quería gravar también esos ingresos externos. Esto, sin considerar que, en la mayoría de las jurisdicciones extranjeras, dichas inversiones ya están sujetas a impuestos, y dada la limitada cantidad de convenios de doble imposición con los que cuenta Costa Rica, sería complicado para los inversionistas acreditar esos impuestos extranjeros en nuestro sistema fiscal.

Esta fue la situación en detalle. Mi intención es hablar con claridad y sinceridad en esta columna.  Entiendo que habrá quienes concuerden y otros que no, y como costarricense, respeto la diversidad de opiniones.  Sin embargo, considero esencial que nuestras diferencias se diriman en el terreno del debate intelectual, la técnica y la política pública, y no en la arena del populismo que sugiere falsamente que se busca favorecer a unos pocos a cuenta de la poca solvencia de argumentos técnicos. En este caso, para mi lo importante es y será preservar un entorno propicio para la inversión extranjera que beneficia a todos los costarricenses.

Las opiniones expresadas en este artículo son responsabilidad del autor y no representan necesariamente la postura oficial de Primera Línea. Nuestro medio se caracteriza por ser independiente y valorar las diversas perspectivas, fomentando la pluralidad de ideas entre nuestros lectores.